工商总局关于落实“证照分离”改革举措促进企业登记监管统一规范的指导意见 工商企注字〔2017〕175号
云南百滇税务师事务所有限公司 2017-11-23
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工商总局关于落实“证照分离”改革举措促进企业登记监管统一规范的指导意见
工商企注字〔2017〕175号
各省、自治区、直辖市工商行政管理局、市场监管部门：
为了深化涉企证照改革，破解企业面临的“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，国务院印发了《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》（国发〔2017〕45号）（以下简称45号文件），现就落实文件工作要求，推进企业（含个体工商户、农民专业合作社，下称企业）“证照分离”改革，履行企业登记职责，加强事中事后监管、促进企业登记统一规范提出以下意见。
一、认真落实“证照分离”改革的各项举措
一是建立涉企证照改革目录管理工作机制。各地工商和市场监管部门要积极推动省级人民政府建立省级审批部门沟通与协调工作机制，根据本地区实际情况出台落实改革措施。要主动与审批部门对接沟通，从审批部门、审批层级、证照关系等多角度对“证照分离”事项进行梳理，与各部门逐项对表。要规范涉及工商登记事项的经营范围，形成《“证照分离”事项登记指导目录》，并根据“证照分离”事项调整情况及时调整目录内容。同时，要做好前置审批目录、后置审批目录和“多证合一”改革整合证照目录的更新和发布，逐步建立完善涉企证照目录动态化管理机制。
二是做好企业登记信息部门共享推送工作。“证照分离”事项中，属于工商登记后置审批事项的，各地工商和市场监管部门要按照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）要求，认真履行好“双告知”职责；对于不属于前置审批和后置审批事项但与企业登记的经营范围有直接关系的事项，可按审批、主管部门要求实现信息互通共享；对于审批权限属于国家级审批部门的，要及时在国家企业信用信息公示系统、省级人民政府的企业信息共享平台发布，方便审批、监管部门查询获取。
三是强化部门反馈信息归集和公示。各地要积极推动省级人民政府建立部门信息反馈机制，协调审批部门在收到工商和市场监管部门告知的企业登记信息后，及时反馈接收情况。推动各审批部门在为企业办理完毕相关许可证后，实时通过全国企业信用信息公示系统或省级人民政府的企业信息共享平台将办证信息反馈给工商和市场监管部门。工商和市场监管部门要将反馈信息统一归集到企业名下，实现企业统一社会信用代码的“一码贯通”。
二、依法理清证照关系，加强对营业执照的统一规范管理
各地工商和市场监管部门在推进“多证合一”和“证照分离”改革过程中要深刻领会改革精神，加强对营业执照的统一管理，配合相关部门做好各类行政许可事项的分类管理，处理好营业执照和许可证之间的关系，依法维护营业执照的权威性、规范性、严肃性。
一是明确营业执照的法律属性。营业执照是企业登记机关依照法律规定条件和程序，核发给市场主体用来证明其具有民事权利能力和民事行为能力的凭证，是企业具备市场主体资格的唯一合法凭证，也是企业从事一般行业营业资格的基础和凭证。营业执照的颁发既标志着市场主体具备了主体资格，也标志着其具备了从事一般行业经营活动的经营资格，具有相关权利能力及行为能力。纸质营业执照和电子营业执照具备同等法律效力。
二是厘清营业执照与许可证的关系。企业申请登记的经营范围中属于前置许可经营项目的，应先行取得审批部门批准的许可证，再向企业登记机关申请营业执照，企业登记机关依照审批机关的批准文件、证件进行登记。企业申请登记的经营范围中属于后置许可经营项目的，依法先向企业登记机关申请取得营业执照，再向审批部门申请许可证，获得审批部门批准后，企业方可从事特定经营活动。企业登记机关在经营范围后标注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。除国家法律、行政法规和国务院决定规定需经审批部门批准取得许可证后方可从事经营活动的特殊管制行业外，企业凭营业执照即可开展一般经营活动。
三是统一规范营业执照的签发应用。营业执照作为涉及各类市场主体的身份凭证和从事一般行业经营的资格凭证，需要保持其自身的稳定性和统一性，要在统一的管理规范和管理机构的规制下，才能保证营业执照具备全国范围的通用性，真正发挥营业执照作为市场主体“身份证”在市场经济中的基础性作用，实现企业“一照走天下”。各地工商和市场监管部门要依法履行登记机关职能，按照法定条件和程序，统一核发加载统一社会信用代码的营业执照，做到管理标准统一、执照样式统一、信息项目统一，不得擅自调整版式或增减《营业执照》的记载内容。
三、积极探索统一规范的业务操作系统
一是加强顶层设计，坚持省级统筹。各地在推进各项改革任务和专项业务时，要坚持“省级统一”的业务应用系统建设模式。要严格执行《工商总局等六部门关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》（工商企注字〔2015〕121号），实行统一的登记条件、登记程序和登记申请文书材料规范。各地要制定科学、合理、统一的标准规范，明确共享的数据内容、范围和周期频率。对于机构整合后的各应用系统，要通过应用融合、数据整合、平台关联、系统集成等方式将孤立的信息系统逐步纳入到一体化应用系统中。在统一业务规则、优化业务流程、细化业务逻辑、规范业务操作的基础上，积极推进全国统一的业务应用系统建设，在具备条件的地区和业务领域先行试点示范。
二是强化数据建设，创新管理模式。各地要以市场主体注册登记信息为基础，整合市场监管、消费维权、行政执法信息，以及相关部门、行业协会的信息，形成工商大数据资源体系。要积极探索运用大数据支撑市场一体化监管的统计、预测、预警等分析型应用，为政府依法行政、高效履职提供决策支持。要不断完善大数据共享交换机制，依托国家企业信用信息公示系统和政府信息共享交换平台，规范跨部门、跨地区信息共享的内容和方式，推进工商数据在各业务领域和各层级的共享开放。
三是健全工作机制，保障信息安全。要严格按照信息系统安全等级保护和涉密信息系统分级保护管理规定，建立全国统一要求的网络信息安全保障体系。加强安全技术防护和涉密载体管理，切实做好安全检查、等级分级测评、风险评估和整改提高工作。加强各级工商部门网站运行和安全管理，严格规范网站的信息审核发布，提高网站的安全运行管理水平。要加强数据安全管理，建立应急处理机制，加强应急预案管理，提高对安全突发事件的应对和处置能力。
四、加强事中事后监管
一是厘清监管职责，推进综合监管。对于取消审批或审批改为备案、实行告知承诺制等类事项，要逐项研究细化自律准则和标准，强化日常监管，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的要求，厘清监管职责，落实监管责任，防止“自由落体”。在此基础上，围绕监管需求，有效整合所涉监管执法部门，建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的综合监管制度，加强系统集成，实施监管执法的流程再造，积极打造综合监管模式，形成监管合力。依托“双随机、双评估、双公示”监管协同长效机制，推动实现各监管部门联合检查常态化，提升综合监管效能。
二是强化信息归集，加强风险研判。根据《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》要求，依托国家企业信用信息公示系统，统一归集公示各部门登记、许可、备案等准入信息和行政处罚、抽查检查结果等监管信息，探索实现部门间企业基础信息、相关信用信息共享，以信息互联共享推动工商系统内部业务协同、部门间执法联动和社会共治。要强化互联网思维，以“互联网+”和大数据技术为支撑，探索实行“互联网+监管”模式，充分发挥国家企业信用信息公示系统的重要作用，整合监管执法、网络监测、违法失信、投诉举报等相关信息，形成监管大数据，提高大数据分析应用能力，以风险防范为底线，开展对监管风险的多部门联合研判，提高发现、控制和化解风险的能力，提高科学监管水平，推进社会协同治理。
三是加强部门联动，实施联合惩戒。不断完善企业经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度，建立健全信息沟通共享机制和案件协查移送机制，实现工商部门、审批部门、行业主管部门以及其他相关部门间的信息实时共享，加强跨部门联动响应和失信惩戒，构建“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。探索对特定的“黑名单”市场主体在相关领域的准入环节启动实质性审查，增加失信者进入市场的成本。
五、统筹推进各项改革
一是统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。各地要统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革，加大部门间信息共享力度，推进省级信息共享平台和企业信用信息公示系统的建设和完善，将企业信息及时共享给各相关部门使用。要做好《“证照分离”事项登记指导目录》和“多证合一”范围的动态更新管理，对于“证照分离”改革后属于信息采集、记载公示和管理备查类的各种证照，只要符合“多证合一”整合原则，还可继续按照“多证合一”标准和要求整合到营业执照上，做到“成熟一批、整合一批”；对于“证照分离”改革后取消审批的事项，不再纳入“多证合一”范围。
二是统筹推进“证照分离”和“企业登记全程电子化”改革。各地要配合“证照分离”改革的推进，抓紧推进本地区企业登记全程电子化进程，有效扩展、规范和优化传统登记注册流程，提升信息采集的效率和准确率。要秉持更加开放、更加便捷、更加高效的原则，主动打破部门壁垒，将企业登记全程电子化系统同本省统一的政务信息共享交换平台、政务信息审批系统等进行有效衔接，推进企业登记全程电子化与相关行政审批和监管执法部门之间的信息交换共享和业务协同联动，减少企业登记部门和行政许可审批部门之间信息的不对称性，提高市场主体信息的透明度。
三是统筹推进“证照分离”和“电子营业执照”改革。各地要配合“证照分离”和“多证合一”改革的开展，形成以总局为全国统一信任源点的电子营业执照运行管理体系。要同步推进电子营业执照在本地政务系统中的应用，发挥电子营业执照无介质、防篡改的特性，积极主动做好同各部门的对接，为各部门开发开放数据和应用接口、提供市场主体身份识别服务，逐步使电子营业执照成为各行政审批部门在进行网上审批和监管时认证企业身份、管理企业信息的有效方式和工具，逐步发挥电子营业执照在市场主体和相关法人、股东身份识别、电子签名、电子档案、信息查询等方面的作用。
四是统筹推进“证照分离”和经营范围登记便利化改革。各地要主动适应新产业、新行业、新业态持续涌现的新情况，坚持“发展与规范管理相结合”，贯彻落实好《企业经营范围登记管理规定》。要配合推进“证照分离”改革需要，加强对“证照分离”改革涉及到的各行政许可项目的研究，明确、规范各行政许可事项的经营范围表述，并按照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）及时进行系统改造，调整经营范围表述，做好“证照分离”后置审批、监管部门的信息推送工作共享。
六、做好“证照分离”改革的组织保障
一是加强组织领导。“证照分离”改革牵涉面广、情况复杂，各地要充分认识“证照分离”改革的重要意义，高度重视，加强组织领导，勇于担当，落实推进改革的各项举措。要积极争取地方党委、政府的支持，主动参与实施方案的制定，形成政府支持、部门协同的工作机制。
二是注重宣传引导。要利用各种形式向社会广泛宣传，提高公众对各项改革的知晓度，营造良好的改革氛围。利用政府网站等载体，将工商登记的统一表式、提交材料规范以及《工商登记前置审批事项目录》《工商登记后置审批事项目录》《“证照分离”事项登记指导目录》等向社会及时公告。引导申请人规范登记材料、规范经营范围表述，为与审批、监管部门的信息共享奠定基础。
三是提升窗口服务质量。各地要优化人员配置，选好配强窗口工作人员。要积极争取各级党委政府的支持，通过增加编制、整合机构、政府购买服务等方式增加窗口人手；要结合本地区实际，确定工商登记窗口队伍人员数量与服务企业数量的最低比例要求；要优化窗口人员构成，规定公务员和事业编制人员数量与临时聘用人员数量配比的最低比例；要加强业务培训，建立窗口队伍全员培训机制，窗口人员每人每年脱产培训时间不少于三个工作日；要完善工作机制，形成标准化窗口工作流程，严格执行“业务种类相同、办理程序相同、办理标准相同、办理时限相同、解释口径相同”，坚决杜绝审查标准宽严不一的现象。
四是严肃督查考核问责。各地要建立严格考核问责机制和激励机制，对于在督查和检查工作中发现的，因工作落实不到位而影响商事制度改革工作成效的情况，要严肃追究主要负责人和相关人员的责任。对于先进工作典型，要以适当形式进行激励表扬。要建立健全行政效率和服务质量考核评价体系，增强公开透明的监督约束力度，树立良好的廉政形象。
工商总局
2017年9月30日
文件规定
国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函
国办函〔2016〕74号
工商总局：
你局会同有关部门关于《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》的请示收悉。经国务院批准，现函复如下：
一、国务院同意《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》（以下简称《方案》）。
二、各省、自治区、直辖市人民政府要切实加强对《方案》实施工作的组织领导，结合当地实际制定具体工作方案，逐级落实工作目标和任务，并在政策和资金上给予保障，确保在2016年底前初步实现各政府部门涉企信息统一归集、记于相对应企业名下并依法予以公示。
三、国务院有关部门要根据职能分工，加强对《方案》实施工作的指导、支持和协调，及时研究解决《方案》实施过程中出现的问题，共同落实好《方案》各项任务。工商总局负责制定发布《政府部门涉企信息归集格式规范》，定期汇总发布《政府部门涉企信息归集资源目录》，会同有关部门对落实《方案》情况进行督查，重大情况及时向国务院报告。
附件：政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案
国务院办公厅
2016年8月8日
（此件公开发布）
附件
政府部门涉企信息
统一归集公示工作实施方案
为做好政府部门涉企信息统一归集公示工作，经国务院同意，现制定本方案（以下称《方案》）。
一、基本原则
（一）统一归集。各地区、各有关部门应将依法履职过程中产生的应当公示的企业信息，通过有效的信息化手段提供给工商、市场监管部门（以下称工商部门），由工商部门通过国家企业信用信息公示系统（以下简称公示系统）归集于企业名下。
（二）及时准确。各地区、各有关部门应按照《企业信息公示暂行条例》等规定关于信息公示时限的有关要求，及时将企业信息提供给工商部门；建立动态更新的《政府部门涉企信息归集资源目录》，明确各地区、各有关部门归集的具体内容，并建立数据比对工作机制，确保所提供信息准确、全面。
（三）共享共用。鼓励支持各地区、各部门全量使用公示系统中企业名下信息，并充分挖掘数据价值，促进协同监管和信用约束。
二、工作目标
依托公示系统，充分利用全国信用信息共享平台和地方共享平台，建立体系完整、责任明确、高效顺畅、监督有力的工作机制，全面、及时、准确地将各地区、各有关部门产生的企业信息统一归集于企业名下，依法向社会公示。
三、归集内容
政府部门涉企信息是指依法应当公示的企业信息，包括：企业注册登记备案、动产抵押登记、股权出质登记、知识产权出质登记、商标注册、行政许可、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单（“黑名单”）、抽查检查结果等，以及其他依法应当公示的企业信息（统计抽查检查结果信息、企业统计年报除外）。
上述企业信息应当按照《政府部门涉企信息归集资源目录》和《政府部门涉企信息归集格式规范》的要求进行归集。
四、归集路径和方法
各地区、各有关部门应当根据本地区、本部门信息化建设实际，通过政务外网、互联网或其他信息传递方式，将本地区、本部门产生或归集的企业信息传递至同级工商部门，也可将企业信息通过本系统的信息通道传递至相应层级工商部门。工商部门将其他政府部门归集来的企业信息通过自身信息系统传递至企业登记地工商部门，并记于企业名下。主要路径和方式如下：
（一）各级政府部门应当将本部门产生的在本地注册登记企业的信息，提供给同级工商部门，依托公示系统，以企业基本信息为基准，由工商部门按照企业名称、注册号或统一社会信用代码，将信息记于企业名下。
（二）对企业作出相关决定的政府部门与企业不在同一行政区划内的，相关政府部门可直接将信息提供给同级工商部门，由工商部门经自身信息通道传递至企业登记地工商部门；相关政府部门也可通过本系统信息流转通道，将信息传递至企业登记地的本系统部门，由该部门将信息提供给同级工商部门，并记于企业名下。
（三）对企业作出相关决定的政府部门与企业的登记部门不属同一层级的，由作出相关决定的政府部门通过本系统信息流转通道，将信息传递至与企业的登记部门属同一层级的本系统机关，由该机关将信息提供给同级工商部门，并记于企业名下。
（四）对企业作出相关决定的政府部门在本系统内没有与企业的登记部门相同层级机构的，由作出相关决定的政府部门将信息传递至本系统与企业的登记部门层级最为接近的机关，由该机关将信息提供给同级工商部门，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，并记于企业名下。
（五）已经实现涉企信息集中存储、管理的政府部门，可选择将集中后的企业信息统一提供给同级工商部门，按照不同的企业登记地址，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，并记于企业名下。
（六）地方政府已经或部分实现本行政区域内企业信息的归集，正在有计划地进一步推进相关工作，且按照《方案》更改归集方式成本较高的，可以继续按照现行的归集方式进行归集，并将归集信息传递至相应层级工商部门，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，记于企业名下。
在企业信息归集共享过程中，凡是能通过全国或地方信用信息共享平台交换信息的，应充分利用现有资源，避免重复建设和重复采集。通过上述方式不能实现公示系统功能要求的，要采取有效的信息化手段予以保证。记于企业名下的信息，由工商部门及时交换至全国信用信息共享平台和“信用中国”网站并动态更新。个体工商户、农民专业合作社信息归集的内容和方式参照执行。
五、企业信息的应用
（一）企业信息公示。各地区、各有关部门应当按照《企业信息公示暂行条例》等规定，将依法应当公示的企业信息于信息产生之日起7个工作日内归集至工商部门，由工商部门于20个工作日内（含各地区、各有关部门归集信息至工商部门的7个工作日）公示于企业名下，并及时交换至全国信用信息共享平台。
（二）企业信息共享。建立健全部门间信息共享机制，依托公示系统，工商部门做好在企业注册登记环节的“双告知”工作，各级政府部门可从公示系统自行获取记于企业名下的信息，也可通过各级信用信息共享平台，由工商部门进行同级推送，为跨部门协同监管奠定基础。建立政府部门间企业信息交换使用会商机制，及时解决信息交换使用问题。
（三）企业信息服务。以降低社会交易成本为目标，开放公示的企业信息资源。优化搜索引擎功能，开发便捷查询工具，实现多种条件模糊查询、跨地域数据关联查询；引导利益相关主体、消费者、新闻媒体查询使用企业信息，对失信者形成市场性、社会性约束。扩大企业信息在公共服务领域中的应用，鼓励社会各方运用公示数据开发合规的衍生产品。探索运用大数据、云计算等现代信息技术，整合形成社会各方对同一企业不同侧面的相关数据描述，为维护市场健康发展提供有效手段。
六、工作职责
（一）各省、自治区、直辖市人民政府要按照《企业信息公示暂行条例》和《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）有关要求，对本行政区域企业信息归集公示工作负总责；在国务院统一部署下，按照国家社会信用信息平台建设和《方案》总体要求建设本行政区域内的企业信用信息公示系统；制定落实方案，建立分工明确、责任清晰、督查有力的工作机制，督促相关政府部门按照归集路径实现企业信息的及时、准确、统一归集并公示。省级以下人民政府负责本级注册登记企业的信息归集公示工作。
（二）各级政府部门要依托现有条件，按照“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，将企业信息按照《方案》要求进行归集，并对信息的真实性、准确性、及时性负责；加强本系统信息化建设，以公示系统建设为契机，提升系统信息化水平，实现企业信息无障碍归集、共享。
（三）工商部门要做好公示系统建设的统筹规划、优化设计，切实做好企业信息归集公示的协调服务、互联共享和技术保障等工作。工商总局负责制定发布《政府部门涉企信息归集格式规范》，定期汇总发布《政府部门涉企信息归集资源目录》。
七、保障措施
（一）加强组织领导。各地区、各有关部门要高度重视，深刻认识企业信息归集公示的重要意义，按照《方案》的统一部署，建立组织领导机构、制定实施方案、明确责任主体、分解工作任务、加强督促检查，确保工作扎实推进。
（二）强化资金保障。地方政府要积极支持各部门涉企信息统一归集公示工作，在政策和资金上给予保障。
（三）建立长效机制。各地区、各有关部门要建立健全数据质量评估检查机制，开展经常性数据质量检查，严格把好数据处理、审核、评估关，确保数据完整、真实、准确。建立健全数据使用管理机制，明确使用管理职责、人员、权限、流程，逐步实现数据使用管理科学化、规范化、标准化。
（四）加强督促检查。工商总局要会同有关部门对工作落实情况进行督查，建立工作核查机制，及时对各地区、各有关部门工作落实情况进行通报，同时注意发挥第三方评估作用，根据公示信息由第三方进行评估，并向社会公开。审计部门要依法加强对工作落实情况的跟踪审计。
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