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境外机构投资者投资我国债券市场企业所得税问题研究

来源：《国际税收》 2017年第12期  作者：郑孝永

内容提要：近年来，我国债券市场对外开放步伐逐步加快，境外各类投资者对我国债券市场的投资规模逐步加大，成为我国债券市场的重要参与者，有力地推动了我国金融市场开放和人民币的国际化战略。但是，由于境外投资者参与我国债券市场取得的债券利息所得和转让所得的税收处理存在不确定性，影响了其投资的决心和规模。本文从境外机构投资者基本情况及涉及的税收政策、税收管理现状、存在的税收问题和政策建议等四个方面加以阐述，为促进债券市场的发展提供参考。

关键词：境外投资者 债券 所得税

中图分类号：F810.42　文献标识码：A　文章编号：2095-6126(2017)12-0046-05

近几年，我国债券市场开放步伐逐步加快。继2010 年陆续引进“三类机构”、合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）之后，2015 年7 月，我国债券市场向境外央行、国际金融组织、主权财富基金全面放开。2016 年2 月，中国人民银行发布了第3 号公告，决定引入境外商业银行、保险公司、资产管理公司、养老基金等更多符合条件的机构投资者，并取消额度限制，简化管理流程，境外机构购买我国债券的规模逐步增大。2016 年10 月1 日，人民币正式纳入国际货币基金组织特别提款权（SDR）篮子货币，全球机构投资者对包括债券在内的人民币资产配置需求日益增加。截至2017 年9 月底，共有464 家合格境外机构投资者投资我国发行的债券，持有债券余额8 960 亿元。

一、境外机构投资者的基本情况及主要税收政策

（一）合格境外投资者的类型

1．境外央行类机构投资者。包括境外央行或货币当局、国际金融组织、主权财富基金，可通过中国人民银行、商业银行代理结算或直接进行结算。

2．境外其他合格投资者。包括在中华人民共和国境外依法注册成立的商业银行、保险公司、证券公司、基金管理公司及其他资产管理机构等各类金融机构，以及养老基金、慈善基金、捐赠基金等中国人民银行认可的其他中长期机构投资者。该类投资者需通过商业银行代理结算。

（二）境外机构投资者投资中国债券的方式

境外机构投资者投资中国债券，有三种投资方式：1. 在中国债券市场（含证券交易所市场、银行间债券市场等）投资购买境内机构发行的债券；2. 在境内债券市场投资购买境外机构发行的人民币债券（即熊猫债）；3. 在境外市场投资购买境内机构在境外发行的债券。

（三）涉及的主要税种及税收政策

上述三种投资方式，涉及的主要税种包括增值税、企业所得税和印花税。

在增值税方面，按照现行增值税政策规定，对经人民银行认可的境外机构投资我国银行间本币市场取得的金融商品转让收入，免征增值税；对其投资我国银行间本币市场取得的利息收入，应依法征收增值税。同时，按照增值税对法定扣缴义务人的规定，境外机构发生上述增值税应税行为，在境内未设有经营机构的，以利息支付方为增值税扣缴义务人。

在企业所得税方面，也涉及买卖债券的差价收入（即债券转让所得）和利息收入的处理。对境外机构投资者通过上述三种方式投资我国债券取得的差价收入，根据《企业所得税法实施条例》第七条的规定，不能认定为来源于我国境内所得，不征收企业所得税。对取得的利息收入，因债券发行人不同而导致税收待遇有所不同，从境内机构发行人收取的利息，属于来源于境内的利息所得，应征收预提所得税；从非境内机构发行人收取的利息则不属于来源于境内的利息所得，不征收预提所得税。

在印花税方面，根据现行法律法规，境外机构投资者投资我国债券不需要缴纳印花税。

二、存在的问题

境外机构投资者参与我国债券市场取得的利息所得和转让所得的税收政策比较明确，但是在实际执行层面，因操作程序不明确，相应的税款未得以征缴，主要集中在企业所得税。

从利息预提所得税征缴情况看，对境外机构投资者在中国证券交易所市场投资购买挂牌交易债券收取的利息，有明确的征税办法和操作程序，已经正常征税，但对境外机构投资者在银行间债券市场投资中国债券取得的利息收入，则缺乏明确的征税办法和操作程序，一直没有征税。

在企业所得税方面，尽管征税政策明确，但是政策不能适应市场交易特点和形势发展需要，操作执行存在一些困难，导致政策不能有效执行。主要存在以下问题：

（一）债券利息预提所得税征税环节不明确

债券持有人取得利息收入有两个环节，一是转让环节的应计利息收入，二是持有至到期环节的利息收入。对境外投资者取得来源于境内的债券利息所得征收预提所得税，需要明确是在债券到期和转让两个环节征收利息预提所得税，还是仅在债券到期环节征收利息预提所得税。目前在证券交易市场上的处理方式是仅在债券到期环节征收利息预提所得税。

（二）相关扣缴规则需要进一步明确

按照《企业所得税法》及其实施条例的规定，对非居民企业取得的来源于我国境内的利息所得，由扣缴义务人在每次支付或者到期应支付时扣缴税款，并向其主管税务机关申报缴税。但是，由于债券发行人在派息时无法掌握境外机构投资者的信息，包括名称、所在国家、应取得的利息金额等。在银行间债券市场发行的债券，上述信息由中央国债登记结算有限公司（以下简称“中债登”）和银行间市场清算所股份有限公司掌握；在证券交易所市场发行的债券，上述信息由中国证券登记结算有限公司（以下简称“中证登”）掌握。目前实际操作中，中证登在收到债券发行人应派发的利息后，将境外机构投资者取得的利息应扣缴的税款再转给债券发行人，由债券发行人按税法规定进行扣缴申报。而在银行间债券市场上，由于中债登没有类似中证登的传递机制，导致相应的税款无法扣缴，而境外机构投资者也没有主动申报该应扣未扣的税款。

（三）以前未扣缴税款的处理需要明确

按照现行法律法规，扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。对纳税人未缴纳的税款，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。据了解，境外机构投资者取得的银行间债券市场的利息收入，基本上都未扣缴利息预提所得税，部分境外投资者即使有主动申报缴纳未扣缴税款的意愿，但是也存在被加收滞纳金的风险。所以，征收以前年度未扣缴的利息预提所得税，存在是否对债券发行人即扣缴义务人进行处罚和是否应向境外投资者追缴税款并加收滞纳金的问题。

但是，根据《关于非居民企业所得税源泉扣缴有关问题的公告》（ 国家税务总局公告［2017］37 号）的规定，境外投资者自行申报缴纳未扣缴的预提所得税只要在税务机关责令限改日之前缴库，就不会再加收滞纳金。这也为顺利解决上述存在的问题奠定了基础。

三、处理建议

针对上述问题，在不突破现行税法框架的前提下建议采取两个解决方案。一是考虑执行困境，借鉴国际做法，对境外机构投资者取得的债券利息所得免税；二是在不能免税的情况下，为了便利征管操作，修改完善源泉扣缴规则。

（一）免征利息预提所得税

基于推动中国债券市场开放和发展的需要，考虑到征收债券利息预提所得税存在的困难，建议借鉴发达国家的做法，免征利息预提所得税。主要从以下考虑：

1. 促进境外投资者投资我国债券的积极性。“十三五”规划建议提出，要扩大金融业双向开放，有序实现人民币资本项目可兑换。债券市场对外开放是金融市场开放的重要组成部分，随着人民币国际化进程的加快推进、债券市场的加速发展，债券市场对外开放的需求愈发强烈。研究适应债券市场扩大对外开放的税收政策不应仅关注跨境债券交易与境内债券交易的税收差异，而应重视境内债券市场或境内机构发行债券与境外债券市场或境外机构发行债券的税收差异。而从全球主要债券市场所在国做法看，几乎所有国家或地区（含德国、日本、澳大利亚、美国、英国、新加坡和香港）均对境外投资者免征或有条件免征债券利息预提所得税。在美元加息、境内外利差逐步缩小的形势下，继续维持有别于主要债券市场所在国的债券利息预提所得税政策，会影响我国债券市场的国际竞争力和吸引力，影响境外机构投资者投资我国债券市场的积极性。

2. 征税带来的税收收入有限且操作难度大。一是从税收收入看。境外投资者中包括大量的央行或货币当局和主权财富基金（以下简称主权类投资者），根据我国签署的税收协定看，绝大多数税收协定规定缔约对方中央银行或政府拥有的金融机构从我国取得的利息在我国免税。因此，该类投资者投资我国债券取得的利息收入在我国不征税。截至2016 年年底，非主权类境外机构投资者持有的银行间债券市场债券合计2 652.5 亿元，其中包含政府债券（此类债券免税）621.41 亿元，政府支持类债券即铁路债（此类债券减半征税）15.15 亿元，其他类债券2 015.94 亿元。由于发行债券的种类、时间等条件的不同，对应的利息差距也很大，按照三年期国债收益率4% 测算，该类境外投资者每年取得的应扣税的利息为80.64 亿元，按照10% 的征收率扣缴税款的金额为8.06 亿元。如果考虑到大部分税收协定都对应缴税的利息给予了低于10%的优惠待遇，应收的税款还会少一些。因此，免税对税收收入的影响微乎其微。二是从操作执行难度看。后面在征税情况下的分析可以看出，确定适当的债券利息预提所得税征税环节，要么面临税收政策影响市场交易，要么面临操作执行成本过高而无法统一。此外，征税还会在执行税收协定方面增加操作成本。

（二）征税的情况下，需要明确以下几个问题

1. 明确债券利息预提所得税征税环节。境外投资者购买中国债券取得利息收入有两个环节，一是债券到期取得利息；二是债券在到期前被转让，转让收入包含持有期间的应计利息收入。如果对境外投资者从境内银行间债券市场取得的利息征收所得税，对应实现利息收入的两个环节，有两个征税方案，一是在债券到期和转让两个环节征收利息预提所得税；二是仅在债券到期环节征收利息预提所得税。两个方案各有利弊，分析如下：

（1）在债券到期和转让两个环节征收利息预提所得税。在债券到期前的转让环节征税。由于购买方难以知晓转让方持有时间及持有期间的应计利息收入，因此无法履行扣缴税款义务，应明确归属于《企业所得税法》第三十九条规定的无法履行扣缴义务情形，需由纳税人自行申报纳税。但是存在以下问题：

一是核算成本高。投资债券市场的境外投资者一般不在我国境内设立机构、场所，自行申报会增加其人力成本和核算成本，税务合规成本高，特别是在利息计算标准上，会计规则与税务规则以及企业会计制度之间会存在差异，对境外投资者的影响比境内投资者会大一些。

二是申报地点多，遵从难度大。依据现行规定，境外投资者应到所得发生地主管税务机关申报纳税，境外投资者往往交易频繁，要求其频繁地在多地申报缴纳税款，难以遵从。

持有债券到期后再征税。对于持有至到期的境外投资者取得的利息收入，按照新颁布的《关于非居民企业所得税源泉扣缴有关问题的公告》（国家税务总局公告［2017］37 号）的规定，境外投资者应自确认扣缴义务人未履行扣缴义务的情况下，到所得发生地主管税务机关申报纳税。因此，对该利息收入，首先应由债券发行人在实际支付或者到期应支付时扣缴税款，但是要考虑扣除前期转让环节已缴纳的利息预提所得税，扣缴义务人不掌握已缴纳税款的信息，这就存在缴税凭据获取和传递存在的困难和问题。

（2）仅在债券到期环节征收利息预提所得税。该方案虽可简化操作，并为证券交易所市场实际采用，但是容易导致境外投资者账面利息收入与预提税支出不匹配。债券二级市场交易频繁，最终从债券发行方取得利息的境外投资者持有债券的时间可能很短，在最终收到全额利息之前，已经在购买环节将大部分利息垫付给上一手的债券持有人，其真正的利息收入会很少，若将利息全额征税，境外投资者承担的税款与其实际获利不匹配。相反，如果境外投资者选择在付息日前卖出债券，虽然几乎获取了全部的利息，但仍可以不缴预提所得税，而在购买方为境内居民企业的情况下，因其按照实际收益确认收入，境内居民企业的税收待遇不会受到影响。综合两种效应，税收规则实际上是优待在付息日前卖出债券的境外投资者，而不利于持有债券到期的境外投资者，会影响境外投资者交易时机的选择，违背税收中性原则，也不利于债券市场的良性发展。

基于上述分析，两种方案各有利弊，但从合法性考虑，尽管OECD 税收协定范本注释提到一些国家有在债券转让环节征收利息所得税的做法，并得到税收协定的认可，但由于在债券转让环节的交易双方并不存在资金借贷关系，《企业所得税法实施条例》第十八条第一款关于利息的定义是否包括转让债券环节实现的利息，尚有疑问，可能存在法律风险。同时，无论是从市场参与者的预期，还是从税务机关的操作便利性看，也倾向于仅在债券到期环节征收债券利息预提所得税。因此，选择仅在债券到期环节征税既符合现行税法的规定，也利于税务机关操作和市场遵从。

2. 明确利息预提所得税扣缴流程。境外机构投资者投资境内机构发行的债券而收取的利息，法律意义上的利息支付义务人为债券发行人，按照《企业所得税法》第三十七条以及《企业所得税法实施条例》第一百零四条规定，债券发行人为境外机构投资者利息所得应纳税款的扣缴义务人本无异议，但是其不掌握在派发利息时，境外机构投资者的名称、所在国家、应取得的利息金额等信息。在交易流程中，境内银行间债券市场托管、结算服务机构是交易双方的中间人，掌握完整、可靠和详细的交易信息。因此，要明确扣缴流程，采取证券交易市场现行税款扣缴机制，即债券市场托管、结算服务机构协助债券发行人扣缴税款。在利息支付流程中实现税款扣缴的过程如下：利息由债券发行人统一按照约定日期支付给债券市场托管、结算服务机构，由债券市场托管、结算服务机构在向投资者转付利息环节代扣应纳税款，并将相关信息和税款返回债券发行人，再由债券发行人在所在地办理扣缴申报并解缴税款。

3. 考虑税收协定及其执行的影响。境外机构投资者投资中国债券市场取得利息，存在以下两种享受协定待遇的情形。

（1）如果为对方国家政府、地方当局及其中央银行或者完全为其政府所有的金融机构取得的利息，可享受协定免税待遇。目前，我国对外签署了105 个协定（含安排、协议），覆盖了对我国投资的大部分国家，其中有100 个协定有国有全资金融机构利息免税的条款。据了解，目前境外机构投资者投资中国债券市场规模约为6 600 亿元，其中由政府、央行和主权财富基金等机构投资中国债券市场规模约3 948 亿元，此部分投资者取得利息基本都可享受协定免税待遇；另外2 652 亿元债券中由政府所有的金融机构投资的部分，取得的利息也可享受协定免税待遇。因此，上述两类投资者取得的利息，即使按照国内法应当征税，也会享受协定免税待遇，并且此类情况滥用税收协定的风险较小。但是，与国内法免税手续相比，投资者如享受协定免税待遇，需按规定提供税收居民身份证明并报送相关资料，并接受税务机关的后续管理，手续较为繁琐，程序较为复杂，会给投资者、扣缴义务人和税务机关带来较大的工作量。

（2）第二种情形，我国对外签署的协定的利息优惠税率一般为10%，与国内法规定的税率一致，此部分不需要享受协定待遇；中国香港、中国澳门、新加坡等少数国家（地区）的协定优惠税率低于10%，如7%、5% 等，可享受协定优惠税率待遇。这种不同协定间的差别，一方面会造成债券市场上税收政策的差异，影响统一市场的效能；另一方面诱发协定滥用避税安排，境外机构投资者本身不能享受协定待遇的，可能通过香港、澳门、新加坡等地的机构间接投资中国债券市场并取得利息，从而达到享受协定优惠税率待遇的目的。此种为获取税收利益作为主要目的的安排，是税务机关应当打击的滥用税收协定的行为。但是，防止协定滥用是全世界各国税务机关的难题。美国、英国、德国、日本、澳大利亚等发达国家为了吸引外来资本，对银行间债券利息通过国内法方式免税或不征税。我国国内法坚持征税，将增加执行税收协定方面压力。

4. 明确对以前未扣缴税款的处理办法。无论是否决定对境外投资者债券利息所得免征企业所得税，都需要明确此前未扣缴税款的处理办法，这是操作执行政策不可回避的问题。为了较好地解决历史遗留问题，建议明确如下处理原则：

（1）明确由境外投资者自行补缴以前未扣缴的税款，在税务局限定的时间前缴入国库的，不加收滞纳金。

（2）免除对扣缴义务人的处罚。由于扣缴义务人无法获取与扣缴税款相关的信息，无法扣缴税款，不存在不扣缴的主观故意，在境外投资者自行申报补缴税款后，可根据行政处罚法关于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以免予行政处罚”的规定，建议免除对扣缴义务人的处罚。